مرداد ۱۹ ۱۳۹۷
محدوده مکانی صلاحیت کمیسیون تغییر کاربری / هدف از وضع قانون حفظ کاربری اراضی، جلوگیری از تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و ضابطه‌مند نمودن مواردی است که تغییر کاربری چنین اراضی با توجه به نیازهای روز جامعه اجتناب‌ناپذیر است.
بر همین مبنا از نظر موضوعی تنها در زمین‌های زراعی و باغ‌ها قابل‌اجرا است .
اما آیا هر زمین زراعی یا باغی مشمول قانون حفظ کاربری است؟
به بیان بهتر آیا تغییر کاربری هر زمین زراعی و باغی عواقب و ضمانت اجراهای قانونی موضوع یادشده را در پی خواهد داشت؟
و در موضوع گفتار حاضر آیا کمیسیون تغییر کاربری برای رسیدگی به هر درخواست تغییر کاربری نسبت به هر زمین زراعی یا باغی در هر نقطه از سرزمین شایستگی رسیدگی و صدور نظر را دارد؟
پاسخ پرسش‌های مذکور منفی است؛ زیرا به‌تصریح ماده یک قانون محل بحث، محدوده مکانی و قلمرو اجرایی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌های خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرک‌هاست. از طرفی مطابق تبصره ۵ الحاقی به ماده یک قانون حفظ کاربری « اراضی داخل محدوده قانونی روستاهای دارای طرح‌های مصوب، مشمول ضوابط طرح هادی بوده و از کلیه ضوابط مقرر در این قانون مستثنی می‌باشند» بنابراین لازم است اصطلاحات مذکور تشریح گردند.
قبل از اصلاحیه سال ۱۳۸۵ قانون حفظ کاربری قانونی تحت عنوان « قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن‌ها» مصوب ۱۴/۱۰/۱۳۸۴ به تاریخ ۱۳/۱۱/۱۳۸۴ در روزنامه رسمی شماره ۱۷۷۵۴ چاپ و منتشرشده است. مفاد این قانون جهت روشن شدن قلمرو مکانی صلاحیت کمیسیون تغییر کاربری مفید می‌باشد. در این قانون از اصطلاحات « محدوده قانونی شهر» و « محدوده قانونی روستا» استفاده‌نشده است بلکه حتی بر اساس ماده ۱۰ آن، استفاده از چنین عناوین متناظری منع شده است و در موضوع بحث ما، قانون‌گذار از اصطلاح « محدوده شهر»، « حریم شهر»، « محدوده روستا» و « محدوده شهرک» استفاده نموده است و لازم بود در اصلاحیه مورخ ۱/۸/۱۳۸۵ قانون حفظ کاربری نیز از این عناوین استفاده می‌شد.
درهرحال به‌موجب ماده یک قانون تعاریف محدوده و …. « محدوده شهر عبارت است از حد کالبدی موجود شهر و توسعه آتی در دوره طرح جامع و تا تهیه طرح مذکور در طرح‌های شهر که ضوابط و مقررات شهرسازی در آن لازم‌الاجرا می‌باشد» و برابر ماده یک قانون حفظ کاربری، کمیسیون تغییر کاربری در قبال اراضی زراعی و باغ‌ها واقع در چنین محدوده‌ای صلاحیت رسیدگی ندارد
اما در کنار محدوده شهر، منطقه و محدوده‌ای دیگر در شهرها وجود دارد که از آن به‌عنوان « حریم شهر» یادمی‌شود. به استناد ماده ۲ قانون تعاریف محدوده و…« حریم شهر عبارت است از قسمتی از اراضی بلافصل پیرامون محدوده شهر که نظارت و کنترل شهرداری در آن ضرورت دارد و از مرز تقسیمات کشوری شهرستان و بخش تجاوز ننماید»، در ادامه ماده مذکور آمده است «… نظارت بر احداث هرگونه ساختمان و تأسیسات که به‌موجب طرح‌ها و ضوابط مصوب در داخل حریم شهر مجاز شناخته‌شده و حفاظت از حریم به‌استثنای شهرک‌های صنعتی (که درهرحال از محدوده قانونی و حریم شهرها و قانون شهرداری‌ها مستثنی می‌باشند) به عهده شهرداری مربوط می‌باشد هرگونه ساخت‌وساز غیرمجاز در این حریم تخلف محسوب و با متخلفین طبق مقررات رفتار خواهد شد.»
هرچند متن پیش‌گفته ذهن هر خواننده ای را به صلاحیت مطلق شهرداری‌ها در اراضی واقع در حریم شهر و اراضی زراعی و باغ‌ها، معطوف می‌نماید و منطوق ماده ۱۰۰ قانون شهرداری الحاقی مورخ ۲۷/۱۱/۱۳۴۵ دایر بر تکلیف مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده حریم شهر و تبصره‌های ماده مذکور مبنی بر صلاحیت کمیسیون موضوع تبصره یک آن ماده برای رسیدگی به تخلفات ساخت‌وسازهای بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه، بر این برداشت تأکید می‌نماید؛ بااین‌حال چون در ماده یک قانون حفظ کاربری، مرز و نقطه حائل قلمرو مکانی صلاحیت‌های کمیسیون تغییر کاربری و سازمان جهاد کشاورزی، « محدوده قانونی شهرها و شهرک‌ها» تعیین‌شده و بر اساس مستندات قانونی پیش‌گفته « حریم شهر» متفاوت با « محدوده شهر» می‌باشد نهایتاً کسانی که دارای زمین زراعی و باغی هستند که در حریم شهرها قرارگرفته است بایستی قبل از احداث هرگونه بنا یا تأسیسات و هر نوع تغییر کاربری، مجوز قانونی را از سازمان جهاد کشاورزی و کمیسیون تغییر کاربری دریافت دارند و شهرداری نیز مکلف به رعایت چنین الزامی هستند زیرا مطابق ماده ۸ الحاقی به قانون حفظ کاربری « صدور هرگونه مجوز یا پروانه ساخت و تأمین واگذاری خدمات و تأسیسات زیربنایی مانند آب، برق، گاز و تلفن از سوی دستگاه‌های ذی‌ربط در اراضی زراعی و باغ‌های موضوع ماده یک این قانون توسط وزارتخانه‌های ذی‌ربط صرفاً پس از تأیید کمیسیون تبصره یک ماده این قانون مبنی بر ضرورت تغییر کاربری مجاز خواهد بود. متخلف از این ماده برابر مقررات ماده ۳ این قانون مجازات خواهد شد.»
پس مالکین اراضی زراعی و باغ واقع در حریم شهرها چنانچه تصمیم به احداث بنا در اراضی خود بگیرند باید از دو نهاد شهرداری و جهاد کشاورزی گواهی و تأییدیه لازم را اخذ و طبیعتاً در ازای چنین مجوزهایی، عوارضی را به هر دو سازمان بپردازند.
شعبه ۱۲ دادگاه تجدیدنظر استان تهران طی دادنامه شماره ۱۲۱۰-۱۳/۸/۱۳۸۵ با دو استدلال، رأی بر محکومیت شخصی صادر نموده است که بدون مجوز جهاد کشاورزی ملک دارای کاربری زراعی را به کاربری دیگری، تغییر داده است. در این دادنامه آمده است:
«اولاً مرجع تشخیص اراضی زراعی و باغ‌ها در خارج از محدوده قانونی شهرها، جهاد کشاورزی است نه شهرداری و قطعه زمین موضوع شکایت باوجودی که داخل در حریم قانونی شهر آبسرد قرار دارد لیکن خارج از محدوده شهر مذکور می‌باشد. ثانیاً تجدیدنظر خوانده بدون گرفتن مجوز از کمیسیون مربوط به جهاد کشاورزی، مبادرت به تغییر کاربری اراضی زراعی در خارج از محدوده شهری نموده است»( زندی، محمدرضا، رویه قضایی دادگاه‌های تجدیدنظر استان تهران در امور کیفری، انتشارات جنگل،۱۳۸۹، تهران، صص ۵۴ و ۵۵)
در ارتباط با محدوده روستاها، بر اساس ماده ۳ قانون تعاریف محدوده و … مصوب ۱۴/۱۰/۱۳۸۴ « محدوده روستا عبارت است از محدوده‌ای شامل بافت موجود روستا و گسترش آتی آن‌که در دوره طرح هادی روستایی که با رعایت مصوبات طرح‌های بالادست تهیه و به تصویب مراجع قانونی مربوط می‌رسد. دهیاری‌ها کنترل و نظارت بر احداث هرگونه ساخت‌وساز در داخل محدوده روستا را عهده‌دار خواهند بود.»
پس مالکین آن دسته از اراضی زراعی و باغ‌هایی که در محدوده روستاهای دارای طرح هادی مصوب قرارگرفته‌اند؛ برای طرح درخواست تغییر کاربری نیاز به مراجعه به کمیسیون تغییر کاربری نخواهد داشت و به‌تصریح ماده اخیرالذکر؛ مرجع رسیدگی به چنین تقاضایی، دهیاری است.
شایان‌ذکر است در تبصره الحاقی به ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی؛ تنها «اراضی داخل محدوده قانونی روستاهای دارای طرح هادی مصوب» از شمول قانون حفظ کاربری خارج‌شده‌اند ولیکن قانون اخیر در مورد اراضی زراعی و باغ‌ها واقع در محدوده روستاهای فاقد طرح هادی قابل‌اجرا است. لذا صدور آرایی بدین استدلال که « تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، مربوط به خارج از محدوده شهری و روستاهای تابعه بوده و در محدوده روستاها و شهرها قابلیت طرح ندارد.» و این استدلال که « … بنا به تأیید بخشداری محل و شورای اسلامی روستا اراضی موردبحث در داخل بافت روستا قرار دارد و اراضی مشمول قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها اراضی خارج از محدوده هستند اصولاً عمل تجدیدنظر خوانده جرم محسوب نمی‌شود»؛ صحیح نیست.( موسوی مقدم، محمد، تحلیل نقد رویه قضایی و قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها (تغییر کاربری)؛ چاپ سوم ۱۳۸۹، معاونت آموزش دادگستری کل استان قم، ص ۴۷ و ۴۸) چراکه تنها اراضی واقع در محدوده روستاهای دارای طرح هادی مصوب از شمول قانونی مستثنی شده‌اند.
محدوده مستثنی دیگر، محدوده شهرک‌هاست. برابر ماده ۴ قانون تعاریف محدوده و … « محدوده شهرک‌ها اعم از شهرک‌های مسکونی و صنعتی یا سایر شهرک‌هایی که طبق مقررات و با مجوزهای قانونی مربوط ایجاد و احداث می‌شوند در طرح‌های مصوب آن‌ها تعیین می‌گردد.»
فصل دوم: نحوه اعتراض به اقدامات جهاد کشاورزی و تصمیمات کمیسیون
مبحث نخست: اعتراض متقاضی
اعتراض متقاضی تغییر کاربری را می‌تواند در دو مرحله قبل و بعد از طرح درخواست تغییر کاربری، تشریح نمود.
گفتار نخست: اعتراض به اقدامات جهاد کشاورزی قبل از طرح درخواست در کمیسیون
ممکن است گفته شود تا زمانی که تصمیمی از سوی کمیسیون تغییر کاربری و سازمان جهاد کشاورزی در قبال درخواست تغییر کاربری صادر نشده است؛ شکایت و اعتراض به اقدام سازمان مذکور موضوعیت ندارد.
بااین‌حال همچانکه در عمل نیز اتفاق می‌افتد، ممکن است چنین مراجعی اقدامات سلیقه‌ای و خلاف قانونی انجام دهند که موجب اعتراض ذینفع گردد.
قانون‌گذار صلاحیت و اختیار تصمیم‌گیری راجع به قبول یا رد درخواست تغیر کاربری را به عهده کمیسیونی متشکل از رییس جهاد کشاورزی، مدیر امور اراضی، رییس سازمان مسکن و شهرسازی، مدیرکل حفاظت محیط‌زیست استان و یک نفر از جانب استانداری قرار داده است؛ و طبیعتاً به علت تجربه و سمت خطیر چنین اعضایی، به نظر آن‌ها در خصوص قبول یا رد درخواست تغییر کاربری اعتماد نموده است.
در تبصره یک ماده یک قانون حفظ کاربری آمده است « سازمان جهاد کشاورزی موظف است حداکثر ظرف دو ماه از تاریخ دریافت تقاضا یا استعلام، مطابق نظر کمیسیون نسبت به صدور پاسخ اقدام نماید.» هم‌چنین در « دستورالعمل نحوه و چگونگی دریافت تقاضا، تشکیل و تکمیل پرونده، بررسی کارشناسی طرح درخواست در کمیسیون تبصره ۱ ماده ۱ نگهداری سوابق و مصوبات و ابلاغ تصمیمات کمیسیون و کمیسیون تقدیم مصوب ۱۹/۴/۱۳۸۶ هیئت‌وزیرانی حتی درجایی که نظریه غیر زراعی و باغی بودن ملک موردتقاضا توسط رییس سازمان جهاد کشاورزی استان تأیید گردد « مراتب عدم مشمول قانون حفظ کاربری و اصلاحیه آن از طریق دبیرخانه کمیسیون به مرجع استعلام کننده یا متقاضی اعلام می‌گردد.» پس تنها کمیسیون تغییر کاربری صلاحیت صدور نظر نهایی در مورد ضرورت با عدم ضرورت تغییر کاربری را دارد. لذا ادارات جهاد کشاورزی و حتی سازمان جهاد کشاورزی صلاحیت اظهارنظر در خصوص درخواست تغییر کاربری را ندارد و تنها کمیسیون تغییر کاربری است که به‌عنوان شخصیت حقوقی مستقل از سازمان یادشده، مجاز به اصدار نظر می‌باشد.
بنابراین اقدام اداره جهاد کشاورزی و نگارش نامه‌ای در قبال درخواست تغییر کاربری با این منطوق که « … با توجه به اینکه مساحت پلاک فوق کمتر از حدنصاب در آیین‌نامه اجرایی می‌باشد اقدامی در این خصوص میسر نیست»(- نامه شماره ۱۵۱۷۹۶/۲۲۰/۹۴ مورخ ۷/۱۱/۱۳۹۴ مدیریت جهاد کشاورزی شهرستان شمیرانات ،آرشیو دفتر وکالت مسعود فریدنی ) ناقض قانون حفظ کاربری و دستورالعمل پیش‌گفته است.
اما آیا در چنین فرضی راهکار حقوقی برای دفاع از حقوق مالکانه وجود دارد یا خیر؟
بی‌تردید اقدام مأمورین دولتی که فراتر از اختیارات قانونی خود عمل نموده و موضوعی را که در صلاحیت کمیسیون مستقلی به نام کمیسیون تغییر کاربری است با صدور چنین نامه‌ای معلق داشته‌اند؛ نقض قانون به‌حساب می‌آید و چون اقتداری که قانون به مأمورین سازمان جهاد کشاورزی اعطاء نموده است برای نظام‌مند نمودن نحوه تغییر کاربری در راستای حفظ و تداوم بهره‌وری از اراضی زراعی و باغ‌ها است و قانون، صلاحیت تصمیم‌گیری در خصوص این موضوع را به کمیسیون مشخصی واگذار نموده، پس اقدام اداره یا مأمور دولتی که برخلاف قوانین و مقررات از طرح درخواست ارباب‌رجوع کمیسیون تغییر کاربری و بدواً انجام تشریفات و استعلامات لازم و مقدم بر آن، خودداری می‌نماید، خلاف قانون و خروج از اختیارات قانونی محسوب می‌گردد.
در مقام دفاع از حقوق ذینفع، به استناد اصل ۱۷۳ قانون اساسی و مواد ۱ و ۱۰ و ۱۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۲۲/۹/۱۳۹۰ مجلس شورای اسلامی و ۲۵/۳/۱۳۹۲ مجمع تشخیص مصلحت نظام، می‌توان به چنین اقداماتی در دیوان عدالت اداری اعتراض نمود.
برای نمونه در پرونده شماره ۹۴۲۱۲۷ شعبه هفتم بدوی دیوان عدالت اداری دعوایی به خواسته « الزام سازمان جهاد کشاورزی استان و اداره جهاد کشاورزی شهرستان مربوطه به طرح درخواست تغیر کاربری در کمیسیون موضوع تبصره یک ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها» مطرح گردیده است.
بنابراین مرجع رسیدگی به شکایات متقاضیان تغییر کاربری که با اقداماتی مانند آنچه در بالا بیان شد روبرو می‌شوند، دیوان عدالت اداری است که به علت نقض قوانین و مقررات و خروج از اختیارات حسب مورد بر الزام اداره متشاکی به انجام تشریفات قانونی لازم و اجرای قانون و یا لغو اثر از نامه، حکم می‌نماید.
این مقاله توسط مسعود فریدنی ( وکیل پایه یک دادگستری و مشاور حقوقی ) نگارش یافته است.
استفاده از مطلب با ذکر منبع و نام نویسنده مجاز است.
بیشتر بدانید:
۱-جرم تغییرکاربری غیرمجاز اراضی کشاورزی
۲-دادنامه دیوان عدالت اداری درباره تغییر کاربری اراضی زراعی
