مرداد ۱۳ ۱۳۹۷
جرم تغییر کاربری اراضی کشاورزی یا تغییر غیر مجاز کاربری اراضی زراعی و باغ ها بر اساس قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها به شمار عناوین مجرمانه اضافه گردید است.
مطلب زیر را می توان به عنوان مقاله جرم تغییر کاربری اراضی کشاورزی و با محوریت بررسی جرم تغییر کاربری اراضی کشاورزی ، مجازات جرم تغییر کاربری اراضی کشاورزی و مسوولیت های مقام های اداری در مورد جرم تغییر کاربری اراضی کشاورزی مورد استفاده قرار داد.
همچنین بحث مرور زمان و درجه جرم تغییر کاربری اراضی کشاورزی از مطالعه بخش های زیر و در نظر گرفتن تصریحات قانون مجازات اسلامی جدید در مورد مرور زمان و درجه بندی مجازات ها مرتبط با این مطلب می باشد
مقاله جرم تغییر کاربری اراضی کشاورزی
مبحث نخست: تحلیل بزه تغییر بدون مجوز کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها یا جرم جرم تغییر کاربری اراضی کشاورزی
برای تحقق هر جرم، وجود سه عنصر قانونی، مادی و روانی لازم است و بزه تغییر غیرمجاز کاربری اراضی نیز از این قاعده مستثنی نیست.
از طرفی در رویه دادگاه‌ها و تشخیص احکام قانونی یا واقعیات خارجی، مفاهیم و برداشت‌هایی وجود دارد که شایسته توجه می‌باشند لذا در گفتارهای زیر به این دو موضوع خواهیم پرداخت.
گفتار نخست: شرایط وقوع جرم تغییر کاربری اراضی کشاورزی و مجازات آن
اولین عنصر کلی برای تحقق هر جرم، قانونی بودن جرم است بدین معنا که « تا زمانی که قوانین حاکم بر جامعه عملی را جرم تشخیص نداده و عامل آن را قابل مجازات نداند، اشخاص در انجام عمل آزاد هستند»(گلدوزیان، ایرج، بایسته‌های حقوق جزای عمومی، نشر میزان، چاپ پنجم،۱۳۸۰، تهران ص ۷۳)
در موضع بحث ما هرچند تغییر کاربری اراضی کشاورزی، بدون اخذ مجوز از مراجع ذی‌صلاح تا قبل از قانون حفظ کاربری به شرحی که در مباحث قبل آمده، دارای ضمانت اجرای های حقوقی بوده است اما جرم انگاری موضوع، صرفاً با وضع قانون مذکور انجام پذیرفته است. فلذا بر اساس اصول قانونی بودن جرم و مجازات و اصل عطف به ماسبق نشدن قوانین، مجازات‌های موضوع قانون یادشده را نمی‌توان نسبت به افعالی که قبل از وضع قانون حفظ کاربری رخ‌داده‌اند اعمال نمود.
مفاد اصل ۱۶۹ قانون اساسی که تصریح داشته « هیچ فعل یا ترک فعلی به استناد قانونی که بعدازآن وضع‌شده است جرم محسوب نمی‌شود» و ماده ۳ قانون مجازات اسلامی ۱/۲/۱۳۹۲ متضمن معنای اصول پیش‌گفته می‌باشند.
بر همین اساس شعبه ۳۴ دادگاه تجدیدنظر استان تهران طی دادنامه شماره ۷۱۸ مورخ ۲۸/۳/۱۳۸۳ بدین استدلال که سوله ایجادشده در زمین زراعی قبل از تاریخ تصویب قانون حفظ کاربری ایجادشده است، حکم بر برائت متهم صادر نموده است.( زندی، محمدرضا، رویه قضایی دادگاه‌های تجدیدنظر استان تهران در امور کیفری ۳، انتشارات جنگل، جاودانه،۱۳۸۹، تهران، صص ۱۲ و ۱۳)
در ماده ۳ قانون حفظ کاربری مصوب ۳۱/۳/۱۳۷۴ آمده بود « مالکین یا متصرفین اراضی زراعی و باغ‌های موضوع این قانون که غیرمجاز اراضی زراعی و باغ‌ها را تغییر کاربری دهند، علاوه بر الزام به پرداخت عوارض موضوع ماده ۲ به پرداخت جزای نقدی تا سه برابر بهای اراضی و باغ‌ها به قیمت روز زمین با کاربری جدید محکوم خواهد شد؛ و در صورت تکرار جرم علاوه بر مجازات مذکور به حبس از یک ماه تا شش ماه محکوم خواهد شد»
بنابراین در این ماده تصریحی به قلع‌وقمع بنا و مستحدثات نشده بود و همچنین راجع به جزای نقدی تنها سقف مبلغ بر اساس قیمت روز زمین با کاربری جدید معین‌شده بود و لذا حداقل این مجازات می‌توانست یک ریال باشد؛ که اعمال آن باهدف و فلسفه تشریح جرم انگاری که جلوگیری از تغییر کاربری بدون مجاز بود همخوانی نداشت و چنین مجازاتی کار آیی لازم را نداشته و فاقد اثر ارعابی و اصلاحی لازم بود.
در اصلاحیه مورخ ۱/۸/۱۳۸۵ این ماده اصلاح گردید. از طرفی به‌موجب قسمت پایانی ماده ۷ آیین‌نامه اجرایی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها مصوب ۲۴/۱۰/۱۳۷۴ هیئت‌وزیران، مقررشده بود « در صورت محکومیت متخلف به پرداخت جزای نقدی مرجع قانونی مربوط، موظف است برابر حکم دادگاه پس از وصول جریمه، مجوز بنا و تأسیسات را صادر کند»
این مقرره که به‌روشنی گویای نقض اهداف وضع قانون یادشده و حاوی این پیام مفسده انگیز به مالکان اراضی زراعی و باغ‌ها بود که پس از تغییر کاربری و پرداخت جزای نقدی می‌توانند مجوز تغییر کاربری را اخذ نمایند، با رأی بجای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ابطال گردید.
در دادنامه ابطالی شماره ۱۵۸-۱۵۹ مورخ ۱۲/۴/۱۳۸۴ آمده که حکم فوق و اصلاحیه مورخ ۲۵/۱۲/۱۳۸۰ آن ماده « مغایر هدف و حکم مقنن و خارج از اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات دولتی» است.
در اصلاحیه سال ۸۵ قانون حفظ کاربری و بر اساس ماده ۳ اصلاحی قانون یادشده در صورت تحقق تغییر کاربری بدون مجاز، مرتکبین « علاوه بر قلع‌وقمع بنا به پرداخت جزای نقدی از یک تا سه برابر بهای اراضی زراعی و باغ‌ها به قیمت روز با کاربری جدید که موردنظر متخلف بوده است و در صورت تکرار جرم به حداکثر جزای نقدی و حبس از یک ماه و شش ماه محکوم خواهد شدلذا علاوه بر قلع‌وقمع بنا که (مهم‌ترین مطلوبیت مرتکب جرم بوده) حداقل جزای نقدی نیز معادل یک برابر قیمت اراضی زراعی و باغ‌ها به قیمت روز زمین یا کاربری جدید که موردنظر متخلف بوده تعیین‌شده و این مجازات از بازدارندگی به‌مراتب بالاتری نسبت به مجازات قبل برخوردار است و قاعدتاً، متخلفین احتمالی قبل از ارتکاب جرم تغییر کاربری بدون مجاز با هزینه و فایده کردن موضوع، تن به ارتکاب چنین بزهی نخواهد داد مگر اینکه ناهنجاری‌های اداری و قضایی و فسادهای احتمالی سازمان‌ها، باعث تحریک چنین اشخاصی در ارتکاب جرم مذکور، به اتکای نفوذ در مقامات اجرایی و قضایی گردد.
شایان‌ذکر است به‌موجب تبصره ۴ اصلاحی ماده یک قانون حفظ کاربری، تأسیسات و بناهایی که برای گلخانه، دامداری، پرورش ماهی و … که در راستای بهینه کردن تولیدات کشاورزی ایجاد می‌شوند، «تغییر کاربری» به‌حساب نمی‌آیند و با رعایت ضوابط زیست‌محیطی و موافقت سازمان‌های جهاد کشاورزی استان‌ها، انجام آن‌ها مانعی ندارد.
در تبصره یک اصلاحی ماده ۲ قانون حفظ کاربری آمده است « تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها برای سکونت شخصی صاحبان زمین تا ۵۰۰ مترمربع فقط برای یک بار و … مشمول عوارض موضوع این ماده نخواهد بود» در این مورد برخی دادگاه‌ها به‌صرف اینکه زمین تغییر کاربری داده‌شده برای احداث بنای مسکونی کمتر از ۵۰۰ مترمربع است و در تبصره پیش‌گفته بر معافیت چنین تغییر کاربری‌هایی تصریح‌شده است؛ اساساً قائل بر جرم نبودن چنین عملی بودند.
لذا در اثر استنباط‌های مختلفی که از تبصره مذکور در شعب ۵ و ۱۰ دادگاه تجدیدنظر استان مازندران رخ داد، درنهایت هیئت عمومی دیوان عالی کشور طی دادنامه شماره ۷۲۴-۲۲/۱/۱۳۹۱ اعلام داشت مفاد تبصره پیش‌گفته « به معافیت از مجازات افرادی که بدون اخذ مجوز از کمیسیون مزبور اقدام به تغییر کاربری کرده‌اند دلالت نمی‌نماید زیرا ماده ۳ قانون مرقوم این قبیل اشخاص را کلاً قابل‌تعقیب دانسته و موارد استثنایی و خارج از شمول مجازات نیز در تبصره ۴ همین ماده صراحتاً ذکر گردیده است» نهایتاً قائل به این گردید که « تغییر غیرمجاز کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها به‌منظور سکونت شخصی مطلقاً ممنوع و مرتکبین آن قابل‌تعقیب کیفری باشند».
عنصر مادی جرم تغییر کاربری اراضی کشاورزی ؛ همانطوریکه از ماده ۳ اصلاحی قانون حفظ کاربری و عبارت « اقدام به تغییر کاربری» مندرج در ماده مذکور برمی‌آید: به‌صورت « فعل» رخ می‌دهد؛ اما همانطوریکه گفته‌شده است ممکن است کاربری زراعی و باغ با «تخریب» و « از بین بردن» نیز محقق شود.( موسوی مقدم، محمد، تحلیل و نقد رویه قضایی و قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، تغییر کاربری، معاونت آموزش دادگستری، کل استان قم، چاپ سوم ۱۳۸۹، قم، صص ۱۵۰ و ۱۵۱) مثلاً مالک باغی که در حریم شهر قرار دارد به انگیزه‌اینکه سریع‌تر جواز ساخت‌وساز در ملک خویش را تحصیل نماید، با خشکاندن درختان به هر وسیله‌ای مانند آبیاری ننمودن باغ عملاً کاربری باغ را از بین ببرد.
پس بهتر بود قانون‌گذار از تعبیر عام‌تری مانند « از بین بردن» یا « تخریب» استفاده می‌نمود. بااین‌حال برخلاف فهم عرفی از واژه « تغییر» که صرفاً با دگرگونی کاربری زراعی و باغ به کاربری شناخته‌شده دیگری مانند صنعتی، مسکونی، تفریحی و… صورت می‌پذیرد؛ بایستی بر این بود که به تعبیر بند یک دستورالعمل تعیین مصادیق تغییر کاربری غیرمجاز موضوع ماده ۱۰ قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها( که در تاریخ ۱۹/۴/۸۶ به تصویب هیئت‌وزیران رسیده است) اقداماتی که « مانع از تداوم تولید و بهره‌برداری و استمرار کشاورزی شود به‌عنوان مصادیق تغییر کاربری غیرمجاز تلقی می‌گردد». این تعریف ناظر براثر فعل متخلف است و بیش از آنکه قرین معنای « تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها» باشد، مفهوم « تخریب» یا به عبارت رساتر « از بین بردن» زمین زراعی و باغ را متبادر به ذهن می‌نماید.
درهرحال با توجه منطوق ماده یک قانون یادشده، بایستی بر آن بود که توضیح دستورالعمل اخیرالذکر که برای ارائه مصادیق تغییر کاربری غیرمجاز و نه احصاء آن‌ها ذکرشده، بامنظور و مبنای قانون سازگار می‌باشد.
آخرین عنصر عمومی که رعایت آن برای جرم تغییر کاربری اراضی کشاورزی نیز لازم است عنصر روانی یا معنوی است. «در امور جزایی برخلاف امور حقوقی، قابلیت استناد فعل مجرمانه به شخص برای متضرر شناخته شدن وی کافی نیست بلکه باید اراده وی در فعل مجرمانه مؤثر باشد.»( افراسیابی، محمد اسماعیل، حقوق جزای عمومی، جلد اول، انتشارات فردوسی، چاپ دوم ۱۳۷۶ تهران ص ۳۰۱)
از طرفی « ارتکاب عمل هم به‌خودی‌خود دلیل وجود عنصر معنوی یا روانی نیست و در مواردی باوجوداینکه عمل صورت می‌گیرد قانون مرتکب آن را در جرائم عمدی به خاطر فقدان قصد مجرمانه و یا فقدان مسئولیت جزایی قابل مجازات نمی‌داند»( گلدوزیان، ناصر، بایسته‌های حقوق جزای عمومی، نشر میزان، چاپ پنجم زمستان ۱۳۸۵ ص ۱۷۹)
جرم تغییر کاربری اراضی کشاورزی نیز از این اصول و قواعد مستثنی نیست. پس در هر دعوایی، دادرس باید با بررسی مسائل موضوعی پرونده به این مسئله آگاه گردد که آیا متهم در انجام فعل تغییر کاربری دارای سوءنیت بوده است یا خیر.
این اقناع وجدانی بر اساس شواهد و قرائن موجود در پرونده برای دادرسان حاصل می‌گردد. لذا منطقی نیست که به استناد این قاعده که « جهل به قانون رافع تکلیف نیست» هر تغییر کاربری غیرمجازی به قید ممنوعیت موضوع قانون حفظ کاربری به‌صورت کیفری تعقیب و مرتکب آن را مجازات نمائیم. چراکه اهداف اصلاحی و ارعابی مجازات بزهکاران؛ که نویسندگان حقوق جزا برای پیشگیری از وقوع جرم مطرح می‌نمایند، در مورد اشخاصی صدق می‌نمایند که آگاهانه درصد تخطی از قواعد آمره حقوق جزا (که هدف از اعمال آن‌ها در موضوع ما فراهم آوردن زمینه سیاست‌های اقتصادی دولت در بخش کشاورزی به‌عنوان بخشی از نظم عمومی اقتصادی کشور است)، می‌باشند.
بر همین مبنا باید رویه برخی دادگاه‌ها را که صرف تغییر کاربری را جرم ندانسته و به دلایل قابل‌اعتنایی به جهت عدم احراز سوءنیت، رأی بر برائت متهم صادر می‌نمایند تحسین نمود. مثلاً در قسمتی از دادنامه شماره ۵۰۹-۱۰/۳/۱۳۸۲ شعبه ۳۱ دادگاه تجدیدنظر استان تهران آمده است « نظر به مجموعه اوراق پرونده بخصوص اقدامات تجدیدنظر خواندگان با مراجعه به مراجع رسمی نظیر شهرداری و وزارت صنایع برای گرفتن مجوزها و اینکه سند ملک طبق مقررات به نام آن‌ها شده و اطلاعی از سابقه زراعی بودن ملک نداشته‌اند و رکن اصلی جرم تغییر کاربری، سوءنیت مجرمانه است که در این بحث، سوءنیت افراد احراز نمی‌گردد…»( زندی، محمدرضا، رویه قضایی دادگاه‌های تجدیدنظر استان تهران در امور کیفری ۳(تغییر غیرمجاز کاربری اراضی) انتشارات جنگل، جاوادانه،۱۳۸۹، تهران، ص۵)
ملاحظه می‌گردد به‌واسطه اینکه متهم به پشتوانه مجوزهای شهرداری وزارت صنایع مبادرت به تغییر کاربری نموده و از طرفی اطلاعی از کاربری زراعی ملک نداشته ازنظر دادگاه سوءنیت وی احراز نشده است.
در این خصوص ممکن است بیان شود که چنین آرایی زمینه‌ساز بی‌اثر شدن قانون حفظ کاربری و تشدید روند تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها می‌گردد.
در پاسخ باید گفت اعمال قواعد حقوق کیفری بایستی با رعایت شرایط قانونی صورت پذیرد و تفسیر موسع قواعد کیفری، معمول نیست بلکه اتفاقاً قوانین کیفری به‌صورت مضیق و به نفع متهم تفسیر می‌گردد از سوی دیگر روشن است که احراز سوء نیت، مقدمه محکومیت متهمین است و برای رفع نگرانی‌های مخالفین صدور چنین آرایی می‌توان با ارائه راهکار امکان طرح دعوی مدنی توسط سازمان جهاد کشاورزی در قبال ساخت‌وسازها و تغییر کاربری‌های غیرمجاز، جلوی تغییر کاربری و احتمالاً راه‌های فرار افراد ذی‌نفوذ در دستگاه¬های اداری و قضایی را مسدود نمود.
گفتار دوم: مفاهیم مورد مناقشه
هرچند برشمردن تمامی جزئیات اختصاصی جرم تغییر کاربری اراضی کشاورزی در این گفتار نمی‌گنجد؛ اما با توجه به رویه قضایی و متن قانون یادشده و دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌های مربوط به آن، مسائل ذیل شایسته توجه می‌باشند.
نخستین موضوع، بحث تغییر مجازات بزه مذکور در سال ۱۳۸۵ است. در این خصوص بایستی گفت مجازات اصلاحیه سال ۸۵ قانون نسبت به وضع سابق، مجازات شدیدتری به‌حساب می‌آید؛ زیرا اولاً- عوارض موردنظر در ماده ۳ قانون سال ۷۴ ماهیتاً « مجازات» محسوب نمی‌گردد؛ و نمی‌توان آن را جزو مجازات‌های بزه مورد نظر در متن اولیه قانون به‌حساب آورد. ثانیاً –جزای نقدی موضوع ماده ۳ اصلاحی جدید دارای حداقل « یک برابر بهای اراضی …» می‌باشد و نسبت به مجازات قبل که تنها سقف را مشخص نکرده و طبیعتاً از کوچک‌ترین واحد پولی کشور یعنی یک ریال قابل‌اعمال بود؛ سنگین‌تر می‌باشد. ثالثاً- هرچند قلع‌وقمع از لواحق حکم کیفری است ولی درهرحال، عملاً باعث تشدید مجازات گردیده است. پس همچنان که از دادنامه وحدت رویه شماره ۷۳۰-۲۸/۳/۱۳۹۲ هیئت عمومی دیوان عالی کشور نیز مستفاد می‌گردد مجازات قانون جدید را نمی‌توان به جرائم ارتکاب یافته در فاصله لازم‌الاجرا قانون حفظ کاربری مصوب ۳۱/۳/۱۳۷۴ تا زمان لازم‌الاجرا اصلاحیه مورخ ۱/۸/۱۳۸۵ قانون یادشده اعمال نمود.بنابراین تاریخ وقوع جرم تغییر کاربری، تعیین‌کننده قانون حاکم بر موضوع می‌باشد.
برای تعیین تاریخ وقوع جرم، بایستی آنی یا مستمر بودن جرم تغییر غیرمجاز کاربری روشن شود. در این رابطه هرچند استفاده از زمین زراعی یا باغی تغییر کاربری داده شد جنبه استمرار دارد و در زمان تداوم می‌یابد اما استفاده از چنین ملکی مربوط به مرحله پس از وقوع جرم است و جرم تغییر کاربری غیرمجاز در همان لحظه‌ای که کاربری زمین زراعی و باغی از حالت خود به هر نحوی که مانع استمرار فعالیت زراعی و باغی گردد خارج شود، محقق می‌گردد. چراکه این فعل مادی در یک‌لحظه رخ می‌دهد و اینکه مرتکب پس از خارج شدن زمین زراعی و باغی از کاربری اولیه، تغییرات جدیدی در آن ایجاد نماید مؤثر در تشخیص دادن جرم مذکور نیست.
مراجع قضایی موظف‌اند زمان وقوع فعل تغییر کاربری را با توسل به دلایلی مانند کارشناسی و شهادت شهود و تحقیقات محلی کشف نمایند. چراکه اگر تغییر کاربری قبل از لازم‌الاجرا قانون حفظ کاربری رخ‌داده باشد اساساً جرم نیست و چنانچه در فاصله قانون سال ۷۴ و اصلاحیه سال ۷۵ ارتکاب یافته باشد قلع‌وقمع بنا را در پی نخواهد داشت و مشمول پرداخت عوارض می‌گردد.
نکته دیگر اینکه در تبصره ۲ اصلاحی ماده یک قانون حفظ کاربری راجع به درجه اعتبار نظر سازمان جهاد کشاورزی در مورد کاربری زراعی یا باغ بودن ملک آمده است که مراجع اداری موظف به رعایت نظر سازمان در این خصوص هستند اما در ادامه تصریح داشته است « نظر سازمان جهاد کشاورزی برای مراجع قضایی به‌منزله نظر کارشناس رسمی دادگستری تلقی می‌شود» لذا همچنان که گفته شد ممکن است سازمان جهاد کشاورزی بر این مبنا که ملک مورد دعوی دارای کاربری زراعی یا باغی است علیه مالک یا متصرف، اقامه دعوی نماید ولی مراجع قضایی با توسل به دلایلی مانند کارشناسی و تحقیقات محلی، چنین موضوعی را نپذیرفته و رأی بر برائت متهم صادر نمایند.
برای نمونه شعبه ۱۲ دادگاه تجدیدنظر استان تهران طی دادنامه شماره ۱۳۰-۱۷/۲/۱۳۸۶ به استناد این بخش ازنظر کارشناس رسمی دادگستری که بیان داشته « … ازنظر شرایط اقلیمی و نزولات جوی و بررسی‌های فنی شامل خاک، ژئومورلوژی، فقدان منابع آب جهت کشاورزی و افت شدید آب‌های زیرزمینی منطقه و در نظر گرفتن سایر عوامل ذی مدخل قبل از حصار کشی، ملک متنازع کاربری نداشته و علاوه بر آن در محل صنعتی قرارگرفته است.»، نهایتاً نظر داده که ملک مورددعوی « با توجه به وضعیتی که دارد قابلیت کشاورزی نداشته و دنبال نمودن اهداف کشاورزی (در آن) بیهوده می‌باشد»؛ و درنهایت حکم بر برائت متهم صادر نموده است.( مکرم، علی، بانک اطلاعات آراء دادگاه‌ها و نظرات مشورتی، نسخه ۴/۶، زمستان۱۳۸۸)
در مورد شخص مرتکب جرم با توجه به تأکید ماده ۳ اصلاحی قانون حفظ کاربری بر « مالکان یا متصرفان اراضی زراعی و باغ‌ها»، بایستی قائل بر این بود که تنها شخصی که مبادرت به ارتکاب عنصر مادی جرم نموده است، فاعل و مرتکب جرم تلقی خواهد شد و از همین رو خریداری که ملک تغییر کاربری داده شد توسط فروشنده را در اختیار قرارگرفته است را نمی‌توان مورد تعقیب کیفری قرار داد. شعبه ۳۸ دادگاه تجدیدنظر استان تهران در پرونده‌ای که طی آن، فردی به اتهام تغییر غیرمجاز کاربری در دادگاه بدوی محکوم گردیده بود، بر این اساس که تغییر کاربری توسط ایادی قبل انجام پذیرفته و ملک تغییر کاربری داده شده به متهم منتقل‌شده بود؛ با استناد به « اصل شخصی بودن جرم و مجازات» طی دادنامه شماره ۸۹۰۹۹۷۲۶۴۱۲۰۱۷۸۹-۲۵/۱۰/۱۳۸۹ حکم بر برائت متهم، صادر نموده است.( بایگانی دفتر وکالت مسعود فریدنی)
در مورد اشخاص غیر مالک که در ماده مذکور از کلمه « متصرف» برای مشخص نمودن و مورد حکم قرار دادن آن‌ها استفاده‌شده، گفته‌شده است « به نظر می‌رسد مقنن هر جا از واژه متصرف استفاده می‌کند متصرف قانونی را اراده می‌کند. مگر آنکه برخلاف آن تصریح کند. بر این اساس و در راستای تفسیر نصوص جزایی در جهت احرازنظر مقنن، باید معتقد بود در چنین فرضی متصرف عدوانی را نمی‌توان به اتهام تغییر کاربری تحت تعقیب قرارداد.»( موسوی مقدم، محمد، تحلیل و نقد و رویه قضایی و قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها (تغییر کاربری) معاونت آموزش دادگستری کل استان قم، چاپ سوم، تابستان ۱۳۸۹ ص۱۴۰)
بااین‌حال به نظر می‌رسد، شمول تصرف بر دو وصف مشروع و نامشروع با مبنای قانون حفظ کاربری همخوانی بیشتری دارد. از طرفی تأکید ماده ۳ قانون بر عبارت عام و فراگیر « کلیه مالکان یا متصرفان» و اطلاق کلمه « متصرفان» و اینکه رسیدگی به دعاوی تصرف و مالکیت به‌ویژه در مورد اراضی که فاقد سند رسمی هستند ممکن است مدت‌ها به درازا بکشد؛ نتیجتاً معقول نیست تا زمان مشخص شدن قانونی بودن یا نبودن تصرف، از اجرای دغدغه قانون‌گذار مبنی بر جلوگیری از تغییر غیرمجاز خودداری نمائیم.
نهایتاً بهتر است مطلق تصرف، خواه مشروع یا نامشروع مورد لحاظ قرار گیرد. چراکه حتی ازنظر مدنی نیز غاصب و متصرف عدوانی به‌شدت مورد مواخذه قرار می‌گیرند. (الغاصب یوخذ بأشق الاحوال) و پذیرفتنی نیست در وضعیت‌های مشابه، متصرف غیرقانونی را که هنجارشکنی بیشتری نسبت به متصرف قانونی در تغییر غیرمجاز کاربری اراضی دارد را به استناد تفسیر مضیق قوانین کیفری از مجازات برهانیم.
استناد به اصل مذکور در قضیه موردبحث کاربردی ندارد چراکه ماده ۳ قانون، همه مالکان و متصرفان را مورد حکم قرار داده است و در چنین حالتی استناد به اصل به لحاظ مخالفت با دلیل (حکم ماده ۳) کاربردی ندارد. (الاصل دلیل حیث لادلیل)
مبحث دوم: جرائم ارتکابی مقامات و مسئولان
برای تحقق اهداف و آرمان‌های هر قانون، مجریان قانون در هر حوزه خاص، بایستی منویات قانون‌گذار را به‌درستی اجرا نماید. در قانون حفظ کاربری، وزارت جهاد کشاورزی برحسب وظایف ذاتی خود متولی اصلی موضوع می‌باشد. بااین‌حال دستگاه‌های دولتی و مقامات رسمی و اداری دیگر نیز درروند اجرای قانون تأثیرگذارند.
صدور مجوزهایی که لازمه آن کسب جواز تغییر کاربری از سازمان جهاد کشاورزی است و تفکیک اراضی بدون کسب اجاره قانونی دو موضوعی است که در قانون حفظ کاربری بدان‌ها وصف کیفری داده‌شده است و در دو گفتار زیر به تشریح آن‌ها می‌پردازیم.
گفتار نخست: صدور مجوزهای غیرقانونی
ماده ۸ قانون حفظ کاربری اشعار داشته است « صدور هرگونه مجوز یا پروانه ساخت و تأمین واگذاری خدمات و تأسیسات زیربنایی مانند آب، برق، گاز و تلفن از سوی دستگاه‌های ذی‌ربط در اراضی زراعی و باغ‌ها موضوع ماده (۱) این قانون توسط وزارتخانه‌های جهاد کشاورزی، مسکن و شهرسازی، استانداری‌ها و شهرداری‌ها و سایر مراجع ذی‌ربط صرفاً پس از تأیید کمیسیون تبصره (۱) ماده (۱) این قانون مبنی بر ضرورت تغییر کاربری مجاز خواهد بود. متخلف از این ماده برابر مقررات ماده (۳) این قانون مجازات خواهد شد.»
این مقرره قانونی به نحوی انشاء شده است که از جهت مرتکب جرم و نوع مجوزی که صادر می‌شود قیدی وجود نداشته باشد. حتی مجوزی که وزارت جهاد کشاورزی صادر می‌نماید بدون تأیید کمیسیون تغییر کاربری فاقد اعتبار است چراکه کمیسیون مذکور، شخصیت حقوقی مستقلی از وزارت مذکور و سازمان‌ها و ادارات زیرمجموعه آن دارد.
پس حسب مورد سازمان، اداره یا مقامی که مبادرت به صدور چنین مجوزهایی بدون کسب نظر از کمیسیون تغییر کاربری نموده باشد مورد تعقیب و مجازات قرار خواهد گرفت.
مجازات چنین اشخاصی مطابق ارجاعی که ماده مذکور به ماده ۳ قانون داده است همان مجازات فاعل جرم است. در این مورد بایستی گفت هرچند مجازات مذکور برای اشخاص و مقامات صادرکننده مجوزهای غیرقانونی مذکور کمی سنگین به نظر می‌رسد و شاید همین موضوع موجب پیگرد کیفری کمتر چنین متخلفانی شده باشد مع‌الوصف اجرای دقیق و عادلانه این حکم، موجب اصلاح و سلامت نظام اداری خواهد گردید.
آنچه مسلم است مجوزها و مقامات و ارگان‌های ذکرشده در ماده ۸ جنبه تمثیلی دارند و عدم ذکر مقامات دیگر، دلیل بر عدم توجه اتهام بدان‌ها در فرض صدور چنین مجوزهایی نیست. به‌طور مثال دریکی از آرای صادره، بخشداری که مبادرت به صدور پروانه ساختمان روستایی بدون تأیید کمیسیون تبصره ماده یک قانون حفظ کاربری نموده است. به پرداخت یک برابر بهای اراضی به قیمت روز با کاربری جدید به‌عنوان جزای نقدی ابطال مجوز صادره محکوم‌شده است.( موسوی مقدم، محمد، تحلیل و نقد و رویه قضایی و قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها (تغییر کاربری) معاونت آموزش دادگستری کل استان قم، چاپ سوم، تابستان ۱۳۸۹ ص۱۹۶)
شایان‌ذکر است چنین مجازاتی با استناد همزمان به مواد ۸ و ۳ (تبصره ۲) قانون حفظ کاربری صادرشده است.
در تبصره اخیر مجازات تکرار جرم موردبحث توسط کارکنان دولت و شهرداری‌ها و نهادها؛ انفصال دائم از خدمات دولتی و شهرداری‌ها تعیین گردیده است و تعبیر صدر تبصره که تخطی از اجرای قانون حفظ کاربری عنوان گردیده است به نحوی است که در صورت اجرای صحیح از بروز هرگونه سوءاستفاده و سوء عملکردی که به ناکارآمدی قانون بینجامد؛ جلوگیری خواهد نمود.
متأسفانه ناهماهنگی در اجرای قانون و عدم کسب تأییدیه کمیسیون تغییر کاربری قبل از صدور مجوزهایی مانند پروانه ساختمان، موجب گردیده است که دادگاه جزایی حکم بر قلع‌وقمع بنا و مستحدثات مالکین صادر نماید درحالی‌که چنین اشخاصی به پشتوانه مجوز صادره از ناحیه سازمان‌هایی مانند شهرداری یا بخشداری، مبادرت به تغییر کاربری و احداث بنا نموده‌اند و در برخی موارد گمان آن‌ها بر این بوده که قانوناً همه کارها،مباح و جایز است؛ و چنین تلقی و باوری از ناحیه چنین اشخاصی بیانگر نداشتن سوءنیت در ارتکاب عمل است.
پس بجاست که قضات دادسرا و دادگاه های کیفری به این موضوع توجه نمایند. چراکه اگر مرتکب فعل تغییر کاربری، صدور مجوز از ناحیه نهادی مانند شهرداری را به معنای نداشتن مانع قانونی برای تغییر کاربری بداند، مجازات چنین فردی که چه‌بسا در راستای هنجارهای قانونی و اجتماعی جامعه قدم برداشته است مخالف اهداف حقوق جزاست.
سیاق و ترکیب قرار گرفتن عبارات ماده ۸ قانون حفظ کاربری نیز به‌گونه‌ای است که ادارات و سازمان‌های ذی‌ربط مانند مخابرات، اداره برق و شهرداری بایستی در موقع درخواست صدور مجوزها و اعطای خدمات، موضوع را به کمیسیون تغییر کاربری، احاله و متقاضی را به این کمیسیون معرفی نمایند.
پس وقتی ارباب‌رجوع، درخواستی مانند جواز ساخت را به نهادی مانند بخشداری ارائه و این نهاد بدون کسب نظر کمیسیون مذکور، مبادرت به صدور پروانه ساختمان می‌نماید، به‌صرف احداث بنا نبایستی مرتکب را مجازات نمود و لازمه محکومیت چنین فردی این است که سوءنیت وی احراز گردد.
از طرفی به‌موجب ماده ۷۲ قانون آیین دادرسی کیفری مصوب ۱۳۹۲ « هرگاه مقامات و اشخاص رسمی از وقوع یکی از جرائم غیرقابل‌گذشت در حوزه کاری خود مطلع شوند مکلف‌اند موضوع را فوری به دادستان اطلاع دهند»
لذا چنانچه قضات دادسرا یا دادگاه در جریان رسیدگی به پرونده‌های تغییر کاربری به چنین مواردی یعنی صدور مجوزی که باعث تغییر کاربری گردیده و بدون کسب تأیید کمیسیون تغییر کاربری صادرشده است برخورد نمایند بایستی موضوع را به دادستان اطلاع دهند و دادستان نیز بر اساس بند « ب» ماده ۶۴ قانون مذکور به تعقیب مرتکبین بزه صدور مجوزهای غیرقانونی مذکور خواهد پرداخت.
نکته‌ای که ذکر آن خالی از لطف نخواهد بود این است در تبصره (۲) ماده (۳) قانون حفظ کاربری، تکلیف بنا و تأسیسات ایجادشده، مشخص نشده است و تنها به « ابطال مجوز» تصریح گردیده است.
در این خصوص همانطوریکه در مباحث آینده بدان خواهیم پرداخت، بایستی قائل بر این بود که از طریق طرح دعوی مدنی به خواسته قلع‌وقمع بنا که مسئول طرح آن وزارت جهاد کشاورزی است می‌توان بنا و تأسیسات ایجادشده از بین برد.
گفتار دوم: تقسیم غیرمجاز اراضی
بر اساس تبصره ۳ ماده ۱ قانون حفظ کاربری « ادارات ثبت‌اسناد و املاک و دفاتر اسناد رسمی و سایر هیئت‌ها و مراجع مربوط مکلف‌اند در موارد تفکیک، افراز و تقسیم اراضی زراعی و باغ‌ها و تغییر کاربری آن‌ها خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرک‌ها از سازمان‌های جهاد کشاورزی وزارت جهاد کشاورزی استعلام نموده و نظر وزارت مذکور را اعمال نمایند» در تبصره ۲ اصلاحی ماده ۳ قانون مذکور نیز مقررشده است « هر یک از کارکنان دولت و شهرداری‌ها و نهادها که در اجرای این قانون به تشخیص دادگاه صالحه، تخطی نموده باشند. ضمن ابطال مجوز صادره به جزای نقدی از یک تا سه برابر بهای اراضی و باغ‌ها به قیمت روز زمین با کاربری جدید که موردنظر متخلف بوده است و در صورت تکرار، علاوه بر جریمه مذکور به انفصال دائم از خدمات دولتی و شهرداری‌ها محکوم خواهد شد. سردفتران متخلف نیز به شش ماه تا دو سال تعلیق از خدمت و در صورت تکرار به شش ماه حبس و محرومیت از سردفتری محکوم می‌شوند.»
در مورد اینکه چرا قانون‌گذار تقسیم، افراز و تفکیک اراضی را منوط به کسب استعلام از وزارت جهاد کشاورزی نموده است و ارتباط این موضوع با بحث تغییر کاربری، بایستی گفت معمولاً تقسیم اراضی زراعی و باغ‌ها و خرد نمودن آن‌ها یا باهدف تغییر کاربری این اراضی انجام می‌پذیرد و یا اینکه در آینده روند تغییر کاری را تسریع می‌بخشد.
در تبصره ۳ ماده یک سه واژه حقوقی « تفکیک»، « افراز» و « تقسیم» ذکر گردیده است. تا راه خرد شدن اراضی زراعی زمینه‌سازی برای تغییر کاربری بسته شود.
تقسیم، اعم از افراز و تفکیک است؛ و صرف‌نظر از جدا شدن سهم مشاع شرکا از هم و یا اساساً مشاع یا مفروز بودن ملک به هر نوع قسمت کردن و پاره‌پاره کردن ملک اولیه « تقسیم» می‌گویند.
اما افراز که اصطلاحی در حقوق ثبت می‌باشد عبارت است از « جدا کردن سهم مشاع شریک یا شرکا و یا به تعبیری دیگر، افراز عبارت است از تقسیم مال غیرمنقول مشاع بین شرکا به نسبت سهم آنان»( شهری، غلامرضا، حقوق ثبت‌اسناد و املاک، انتشارات جهاد دانشگاهی، چاپ نهم، تابستان ۱۳۸۱، تهران، ص۱۰۹)
اما در تفکیک، ملک مورد تقسیم به قطعات خردتری تقسیم می‌شود صرف‌نظر از اینکه حالت « اشاعه» زایل گردد یا خیر؛ و اساساً ممکن است مالکیت به‌صورت مفروز باشد و تنها یک مالک مبادرت به تفکیک ملک خود به قطعات کوچک‌تر نماید.
درهرحال اداره ثبت اسناد و املاک که طبق ماده ۱۵۰ قانون ثبت و بر اساس ماده یک قانون افراز و فروش املاک مشاع مصوب ۱۳۵۷ به ترتیب مرجع رسیدگی به درخواست تفکیک و افراز املاک دارای سابقه ثبتی است مکلف به استعلام از سازمان جهاد کشاورزی می‌باشد
مرجع دیگر که در این زمینه بایستی قبل از تصمیم‌گیری، نظر سازمان جهاد کشاورزی را استعلام و در راستای آن اقدام نماید، هیئت موضوع ماده ۱۴۷ قانون ثبت می‌باشد چراکه صدور سند به‌ویژه به‌صورت مفروز موجب خرد شدن اراضی کشاورزی می‌گردد و بسیاری از املاک و اراضی که به درخواست مالکین آن‌ها سند موضوع ماده فوق برای آن‌ها صادر می‌شود از تقسیم اراضی بزرگ، ایجاد و به‌ویژه در حومه شهرهای پرجمعیتی مانند تهران، کاربری آن‌ها به کاربری‌های دیگری مانند تفریحی و صنعتی تغییر می‌یابد.
معمولاً مالکان و متصرفان اراضی زراعی و باغ‌ها به نیت تحصیل سود و ارزش‌افزوده‌ای که از مجرای تغییر کاربری اراضی مذکور حاصل می‌گردد پس از انجام این عمل (تغییر کاربری) و در کنار آن‌ها خرد نمودن اراضی از طریق دیوارکشی یا فروش جزئی از اراضی؛ در مقام فروش املاک تغییر کاربری داده‌شده و یا تقسیم‌شده برمی‌آیند.
مطمئن‌ترین راه برای رسمیت بخشیدن به چنین انتقالی، ثبت رسمی سند انتقال در دفاتر اسناد رسمی است. از همین رو قانون‌گذار «سردفتران» را نیز مورد خطاب قرار داده و ضمانت اجرای تخلف آن‌ها از مفاد قانون حفظ کاربری را برای بار اول شش ماه تا دو سال تعلیق از خدمت و در صورت تکرار، شش ماه حبس و محرومیت از سردفتری تعیین نموده است.
پس سردفتری که بدون استعلام از سازمان جهاد کشاورزی مبادرت به تنظیم سندی می‌نماید که مفاد آن موجب تفکیک و تقسیم و افراز اراضی بدون کسب اجاره از سازمان مذکور گردد، درخور مجازات است و مالکان و متصرفان نیز حسب مورد به‌صرف صدور مجوزها و آراء و اسناد صادره و تنظیم‌شده از چنین ادارات و مراجعی نمی‌توانند بر قانونی بودن اقدامات خود تکیه نمایند؛ و با فرض رهایی از مسئولیت کیفری اقدامات انجام‌شده،موضوع ازنظر حقوقی(مدنی) قابل‌پیگیری و ابطال است.
این مقاله با محوریت موضوع جرم تغییر کاربری اراضی کشاورزی و مجازات آن توسط مسعود فریدنی (وکیل پایه یک دادگستری و مشاور حقوقی) نگارش یافته است.
تلفن تماس:۰۹۱۲۳۹۷۸۱۱۷
استفاده از مطالب با ذکر منبع مجاز است.
